Urodził się 28 sierpnia 1874 r. w Kałudze. Syn Jana, podprokuratora sądu okręgowego, i Marii z Mroczkowskich, brat Mariana Stanisława (zob.).
Ukończył gimnazjum filologiczne w Moskwie, następnie studiował na Wydziale Matematycznym uniwersytetów w Moskwie i Petersburgu. W roku 1893 przyjechał do Warszawy i podjął naukę na Wydziale Prawa Uniwersytetu Warszawskiego. Członek studenckiego „Koła”, organizacji o charakterze narodowym. Za udział w zorganizowanej 17 kwietnia 1894 r. przez Ligę Narodową manifestacji został aresztowany. Po dwóch miesiącach pobytu w Arsenale zesłany do Biełgorodu w guberni kurskiej. W latach 1895–1898 kontynuował studia w Charkowie. Należał do studenckiego Koła Młodzieży Polskiej. Po ukończeniu studiów pracował jako pomocnik radcy prawnego Kolei Kursko–Charkowsko–Sewastopolskiej w Charkowie, Kolei Nadwiślańskiej w Warszawie (1901–1904) i Kolei Warszawsko–Petersburskiej w Wilnie. Od roku 1901 należał do w PPS; był jednym z pierwszych członków sekcji litewskiej w Wilnie. Od lutego 1906 r. wchodził w skład OKR (potem: Litewski Komitet Robotniczy) PPS na Litwie. W drugiej połowie tego roku uczestniczył w pertraktacjach połączeniowych z Centralnym Komitetem Litewskiej Socjaldemokracji. Następnie działał w połączonej Socjaldemokratycznej Partii Litwy. Zagrożony aresztowaniem, do roku 1910 pozostawał w ukryciu. Od roku 1911 redaktor tygodnika „Przegląd Wileński".
Po wybuchu I wojny światowej od roku 1914 r. działał w wileńskiej Straży Obywatelskiej i Komitecie Polskim (ostatecznie jego wiceprezes). Był komendantem milicji miejskiej. Współpracował z Polską Organizacją Wojskową, organizując na terenie Wilna Socjaldemokrację.
W niepodległej Polsce od 21 grudnia 1918 r. piastował funkcje przewodniczącego Tymczasowej Komisji Rządzącej na Okręg Litwy Północnej. W kwietniu 1919 r. został pierwszym polskim prezydentem Wilna. Należał do Komitetu Obrony Kresów. W październiku 1920 r., podczas pozorowanego buntu gen. Lucjana Żeligowskiego został mianowany prezesem Tymczasowej Komisji Rządzącej Litwy Środkowej oraz dyrektorem jej Departamentu Spraw Wewnętrznych. Poseł do Sejmu Wileńskiego. Od roku 1921 wydawca i redaktor odpowiedzialny tygodnika społeczno-politycznego i literackiego „Przegląd Wileński". W roku 1922 po zjednoczeniu Litwy Środkowej z II Rzeczpospolitą powrócił do pracy zawodowej w adwokaturze. Pełnił funkcję prodziekana Rady Adwokackiej.Działacz społeczny: prezes Związku Bezpieczeństwa Kraju, potem Związku Strzeleckiego w Wilnie (do 1928), inicjator i współzałożyciel Towarzystwa Polsko–Białoruskiego (1924). W roku 1928 został prezesem Rady Wojewódzkiej Bezpartyjnego Bloku Współpracy z Rządem, z którego listy został senatorem RP w 1928 i 1930 r. Od roku 1938 należał do wileńskiego Klubu Demokratycznego.
Po wybuchu II wojny światowej i zajęciu Wilna przez Armię Czerwoną 25 września 1939 r. aresztowany przez NKWD i osadzony w Wilejce. 5 lipca 1940 r. skazany przez Kolegium Specjalne na pięć lat obozu pracy w Solikamsku (obwód Perm). Był widziany w 1941 r. w Rusku.
Żonaty (od 16 XI 1899) z Wandą Budny.
Jego pamięci poświęcono tablicę w budynku Senatu RP.
Odznaczony orderem Polonia Restituta 3 kl. i Krzyżem Niepodległości.
W.K. Cygan, Żołnierze Niepodległości 1863–1938. Słownik biograficzny t. 1, Mińsk Mazowiecki – Warszawa – Kraków 2011; B. Gadomski, w: Słownik Biograficzny Działaczy Polskiego Ruchu Robotniczego t. I, Warszawa 1985; Kto był kim w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa 1994; S. Łoza, Czy wiesz kto to jest?, Warszawa 1938; „Monitor Polski” 1933, nr 292; D. Mycielska, J.M. Zawadzki, Senatorowie zamordowani, zaginieni, zmarli w latach II wojny światowej, Warszawa 2009; Posłowie i senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej 1919–1939. Słownik biograficzny t. I, Warszawa 1998.